2011年，国务院批复同意支持上海建设国家自主创新示范区（以下简称张江示范区），经过4次调整，形成“一区二十二园”的发展格局。 

一张蓝图早已画好，从此改革创新、示范引领成了张江示范区的使命。在这里，不只有投入大、周期长、风险高的战略新兴产业集聚发展，还有敢为人先、先行先试的政策制度在这里改革和试点，成了全国“改革创新的试验田”。

01产业政策先行先试

集成电路如今已成为上海的支柱产业之一，但十年磨一剑，早在本世纪初以张江为首的地区就开始积极发展集成电路产业。当时的张江集成电路发展面临着一个瓶颈问题：由于集成电路设计企业不能作为加工贸易主体，不能享受加工贸易中的保税政策，给企业带来较大的资金压力，导致当时浦东的集成电路设计企业很少，大量的是下游的封装测试企业。

2011年底，张江示范区启动了以设计企业为龙头的集成电路产业链保税监管试点。新模式在张江高科技园区正式启动试点。总部位于张江的展讯通信，成为了当时参与试点的第一家公司，当年即减少资金占用数百万美元，被称为“展讯模式”。

这一新模式最主要的突破是“全程保税”，即采用信息化手段，将集成电路产业链上的设计企业、芯片制造企业、封装测试企业等全部纳入加工贸易保税监管的范围，给予设计企业申办加工贸易手册的权利，更加贴近设计公司的实际需求，确保产业链不被人为隔断，加快集成电路产业的商流、物流、资金流和信息流的一体化整合进程。 

值得一提的是，中国上海自由贸易试验区和国家自主创新示范区两大战略有约65平方公里的叠加区域，“双自”园区的叠加是张江推进各项制度创新的特有优势。2015年，上海出台“双自联动”18条，政策叠加，给张江示范区带来了许多意想不到的“惊喜”和优势。

同年，上海启动了集成电路全产业链保税监管创新试点工作，将保税政策从设计环节延伸至全产业链。从此，只要是进口的晶圆片，以及用这些进口的晶圆片切割、封装、测试后再出口的芯片产品，都在全程保税的政策覆盖范畴之内。这一点对集成电路企业至关重要，可缩短其和境外同类企业的差距，进一步提升参与全球市场竞争的综合实力，也进一步促进这一国家重大战略性新兴产业的深入发展，节省增值税流动资金的占用，吸引企业将销售和利润中心设在国内，同时，企业进口物流速度、出货速度均快速提升。

从事芯片研发的晶晨半导体是第一批科创板上市企业，曾经按一般贸易进口的税金高达16%，从2017年起加入试点，4年来累计免缴税金约6.45亿人民币。

展讯通信（上海）有限公司有关负责人介绍，公司从2011年至2020年共申请了22本加工贸易手册，保税进口总金额约2.8亿美元，保税出口总金额约6.3亿美元，节省进口增值税总金额约2.7亿元人民币。 

2019年底，这一政策被作为“放管服”重点改革举措之一向全国海关进行推广复制，为全国集成电路产业发展贡献了“张江经验”。

素有“药谷”之称的上海张江也是MAH制度的策源地。2016年，上海获批试点MAH制度，张江示范区内的生物医药和医疗器械企业成为第一批吃螃蟹的人。和记黄埔等新药研发企业在全国率先试点药品上市许可持有人制度。微创医疗器械旗下远心医疗的单道心电记录仪成为全国首个按医疗器械注册人制度获批上市的产品。 

政策先行先试激发了科技型企业创新活力。数据显示，截至2019年底，已有54家申请单位提交133个品种的药品上市许可持有人试点申请，其中有31个尚未在国内外上市的Ⅰ类新药，68个品种获得上市许可。推进科研用品便捷通关，科研用品海关通关平均时间仅1.22小时，适应活性生物时限要求，采用空运普货直通模式，整体提速1/3。

在医疗器械上市许可持有人制度(MAH)下，上海自贸壹号生命科技产业园针对医疗器械产品从研发到上市各环节痛点，打造CRO+CDMO+CSO创新技术转化第三方服务平台，帮助入园企业合规合法快速拿证，健康快速发展。 

此外，还有研发费用加计扣除、职工教育经费税前扣除、企业股权和分红激励、技术转让所得税减免、创业投资企业税收抵扣等国家赋予的10项先行先试政策在张江示范区落地实施，有效降低企业研发成本，增强企业创新动力。其中，研发费用加计扣除政策，年度减免税超过300亿元。

02人才政策不拘一格

在张江示范区，从业人员约220万人，其中海归、留学生、外籍专家近5万人，集聚了全市80%以上的高端人才，是长三角创新人才最活跃的区域。

人才的渴求，注定成为时代的抉择。集聚的人才，源于开放的人才政策和环境。

打破传统的思维观念和制度设计，量体裁衣定政策，张江探索着将一盘散棋下活、下强。在张江，外籍专家和留学生人数高达4.5万人，出入境成了这些海外人才最头疼的问题。

2015年，为了更好地服务和管理海外人才，张江建立了与公安部出入境管理局的定点联系合作机制，在各园区增设出入境办证服务点，推进了“人才20条”政策落地。

为更好地吸引人才、集聚人才、留住人才，2016年9月，上海出台人才政策“30条”，着重在人才发展体制机制方面进行了再完善、再突破、再创新，是人才“20条”的“优化版、加强版、升级版”。  

2016年10月，《国家外国专家局上海市人民政府共同推进张江国家自主创新示范区建设国际人才试验区合作备忘录》在沪签署，共提出21项创新举措，包括在张江开展创新政策的先行先试、建立健全国际化运行机制、建立健全外国人才管理服务机制和探索实施市场化用人机制这四大方面。

如国家外专局把张江示范区作为承接政策创新的先行先试平台，组织管理服务创新调研，提出创新举措，开展先行先试。推进“外国专家来华工作许可”和“外国人入境就业许可”整合工作，制定人才签证实施细则，明确外国人才申请和取得人才签证的标准条件和办理程序，实现外国人来华工作许可和居留许可并联审批模式。开展外国高层次人才出入境便利措施等政策制度创新的研究和先行先试。

当海外人才来上海长期工作成为一种常态，外国人才永久居留的开放成为迫切需求。

 

2017年6月16日，上海罗氏制药有限公司总经理、德国籍的周虹女士成为全国第一位经自贸试验区管委会推荐，获得“中国绿卡”的海外人才。从正式提交申请材料到获得身份证，周虹仅仅花了两个月时间。“我在上海生活了5年，自认早就是上海人了，如今终于有了真正意义上的身份，这也更加坚定了我留在祖国发展的长期承诺。”

2019年9月16日，上海市公安局出入境管理局永久居留事务服务中心启用，这是全国首家永久居留事务服务中心。

便利的出入境手续，开放的永久居留，这都为人才在张江和上海的集聚奠定了基础。然而，要想留住核心人才，对他们的长期激励必不可少。2011年，张江示范区启动企业股权和分红激励试点工作。当年6月，上海市政府印发了《张江国家自主创新示范区企业股权和分红激励试行办法》，明确企业股权和分红激励试点的范围、激励对象、激励方式和操作步骤等，进一步激发了对核心人才的吸引力。 

张江示范区还积极推进上海科创中心立法工作，2020年5月1日，《上海市推进科技创新中心建设条例》正式实施，为张江示范区开展体制机制、财税政策、人才政策、科技金融等方面的改革创新提供了法律依据。 

十多年来，张江示范区始终以敢为人先的姿态，走在创新政策改革示范的最前沿。